Узбекистану нужна единая национальная система управления данными. Почему это важно

Единая национальная система управления данными играет огромную роль при принятии государственных решений. Потребность в ней диктуется внедрением современных подходов к формированию государственной политики, необходимостью доступа госструктур к данным из ключевых секторов и важностью принятия решений на основе надёжных доказательств на всех уровнях. Об этом — очередная колонка Офиса достижения результатов (Delivery Unit) Агентства стратегических реформ при президенте Узбекистана для «Газеты.uz».

«Данные — новая нефть» или «Невозможно изменить то, что нельзя измерить»?

Оба выражения имеют право на истину. Всё зависит от того, как вы на это смотрите. Согласно первому выражению, данные окружают нас повсюду. Крупнейшие 5 из 10 глобальных технологических компаний по уровню капитализации работают именно с ними. И когда речь идёт о данных, у правительств есть две основные обязанности: снижение рисков и извлечение ценности из данных для разработки политики, основанной на фактических данных. Но данная статья фокусируется на втором выражении. Речь о разработке политики на основе фактических данных.

Данные имеют большое значение для разработки политики и планирования, но они также важны для оказания услуг, которые выходят за «границы» компетенций министерств. Должны учитываться различные виды использования данных и гарантироваться, что все они поддерживаются в принципе и на практике. Доступ к высококачественным данным как напрямую, так и в результате обработки данных является ключевым фактором цифровой трансформации.

В Узбекистане за последние годы достигнуто многое по интеграции систем и обмену данными в процессе оказания госуслуг. Через Единый портал интерактивных госуслуг (my.gov.uz) более 670 госуслуг оказываются онлайн, налажена интеграция с 150 информационными системами. Кроме того, 165 государственных организаций подключены к единой общегосударственной внутренней системе (G2G). К системе электронного правительства также подключился и частный сектор. 137 организаций из числа банков и компаний уже подключены, оказывается 105 услуг.

Другим словами, сотни систем уже «общаются» друг с другом ежедневно. Согласно Министерству цифровых технологий, за первые восемь месяцев текущего года обмен данными между ведомствами был произведён 2,3 миллиарда раз. И это само по себе создаёт огромный пласт данных, который нужен для принятия решений.

Вместе с тем, остаются вопросы применения реальных данных для принятия решений внутри госаппарата. И для этого нужны инструменты для разработки, реализации и мониторинга государственной политики.

Данные делятся на государственные (статистические данные и административные) и полученные из третьих источников (генерируемые датчиками, частный сектор, пространственные данные и т. д.).

Чтобы немного прояснить обсуждаемый вопрос, давайте представим себе, что в то время как несколько государственных органов, согласно вменённым им задачам, ведут ручной сбор цен на продукты питания в целях мониторинга, самая точная, дезагрегированная информация уже формируется на основе чеков в огромной динамичной экосистеме Государственного налогового комитета. Комитет является на текущий момент, несомненно, лидером в работе с дата-аналитикой среди ведомств. Это та самая архитектура «больших данных» (big data) согласно Стратегии цифрового развития налоговой системы. На текущий момент комитет работает с 4 миллионами авторизованных пользователей и представляет более 60 электронных услуг, обрабатывая 200 миллионов обращений в год.

Каковы текущие вызовы?

Во-первых, любая государственная структура обычно выступает в роли де факто монополиста, когда речь идёт о сборе и обработке уникальных данных, находящихся под её контролем. Несогласованность в методах взаимодействия между государственными структурами значительно усложняет регулирование доступа к данным.

Во многих случаях неизвестно:

какие государственные структуры управляют какими данными (кто является владельцем данных);на каком основании это делается;какие права имеют ведомства на использование данных других госорганов;cовместимость — стандарты, классификации;связывание данных (посредством общих идентификаторов).

Во-вторых, сбор данных во многих случаях продолжается в ручном режиме. Постоянный поток срочных запросов не только снижает продуктивность, но и сказывается на надёжности предоставляемых данных. Отсутствие стандартизированных процедур для обработки таких запросов усугубляет проблему. Фрагментация данных и неадекватный обмен ими между министерствами приводят к принятию решений и формированию политик, которые не полностью основываются на данных. Эта проблема усугубляется потерей системы по качественному сбору административных данных в госорганах. При этом наблюдается дублирование отчетности.

В-третьих, уровень доверия к цифрам. Национальная статистическая система Узбекистана в рамках оценки статистической эффективности Всемирного банка набрала 70,6 балла. В рекомендациях стране указывается необходимость расширения источников данных. Для создания полезных продуктов статистическая система должна опираться на источники как внутри, так и вне правительства. Сбор данных выходит за рамки обычных переписей и опросов и включает административные и геопространственные данные, а также данные, генерируемые частными компаниями и гражданами.

Современные цифровые технологии предоставляют возможность преодолеть эти проблемы. Европейская экономическая комиссия ООН ещё в 2018 году рекомендовала переход на современные методы для статистического анализа. Принципиальное изменение в подходах сбора и анализа данных позволит качественно улучшить и данные статистического учёта. Появится возможность модернизации Национальной статистической системы путём насыщения её качественными данными для анализа.

В-четвёртых, дезагрегированность данных. В настоящее время данные собираются в госорганах на уровне республики, областей или районов, но не ниже уровня районов, что не обеспечивает необходимой детализации для эффективного принятия политических решений.

Как результат — фрагментация данных и отсутствие адекватного обмена между ведомствами внутри государственного аппарата приводят к риску принятия решений, отраслевых стратегий и государственных программ, которые не всегда опираются на объективные и доказанные факты.

За последнее десятилетие вышло большое количество докладов международных организаций, которые формируют целостное представление о современных подходах к управлению данными и подчёркивают их значение для различных секторов и для устойчивого развития. Например, DAMA-DMBOK (2009, 2017) — Свод знаний по управлению данными, который служит основой для понимания принципов и практик управления данными, ОЭСР: «Управление данными: Рамочное руководство» (2015) — Рекомендации для стран по внедрению эффективных практик управления данными, ЭСКАТО: доклад «Управление данными для устойчивого развития» (2018) подчёркивает важность данных для достижения целей устойчивого развития, Всемирный банк: доклад «Мировое развитие: Данные для лучшей жизни» (2021) подчёркивает важность данных для улучшения общественных программ и экономики через интегрированную национальную систему данных. К этому можно добавить целый ряд отчётов ЕЭК ООН, включая «Управление данными и роль национальных статистических служб в новой экосистеме данных» (2024).

При разработке нормативной базы для внедрения национальной системы данных важно рассматривать данные как национальный ресурс, где чётко определены требования к органам, занимающимся сбором административным данных, повышению уровня грамотности в области данных и потенциальным услугам.

Более того, общеправительственный подход к политике в отношении данных предполагает объединение соответствующих данных и их доступность для различных министерств. Это позволит принимать эффективные управленческие решения, сократит дефицит бюджета и улучшит координацию внутри государственного аппарата.

Укрепление ведомств рекомендуется выстраивать согласно следующим аспектам:

Архитектура данных;Качество данных;Метаданные;Введение хранилищ данных и бизнес аналитика;Справочные и основные данные;Управление документами и контентом;Интеграция данных;Безопасность данных;Хранение и операции с данными;Моделирование и проектирование данных.

Важно отметить, что при наличии качественно собранных данных станет возможным внедрение инструментов дата-аналитики в решение комплексных вопросов, выходящих за пределы компетенции одного ведомства. Прежде чем следовать международной практике, важно оценить поле применения в стране. Хотелось бы поделиться конкретными тремя практическими примерами ниже. Они напрямую связаны с реализацией конкретных целей в рамках Стратегии «Узбекистан-2030» в сфере улучшения доступа к водоснабжению и сокращению риска смерти от рака среди женщин.

На представленной карте объединены следующие параметры: отсутствие подключение к питьевой воде, общая численность учеников, значительно превышающая вместимость школ, а также удалённость от имеющихся колодцев сетей централизованного водоснабжения. Данный анализ предполагает совокупность данных различных организаций: ГИС, данные о рождаемости на конкретной территории, данные о школах, данные о сетях водоснабжениях, данные о дорожной сети и т. д. На данный момент этих данных у ведомств в общем доступе нет.

Объединение соответствующих данных и их доступность для различных министерств позволит принимать решения, основанные на надёжных доказательствах, что поможет уменьшить неэффективность расходования бюджета и минимизировать ошибки в политике.

Другой пример. На текущий момент учёт доступа к воде ведётся в разрезе районов. В связи с чем оказалось фактически невозможным найти, за счёт каких источников финансирования какие именно улицы войдут в программу питьевого водоснабжения до конца 2025 года. Важно учесть, что источники данных различные. Кроме кредитного портфеля за счёт внешнего долга через международные банки развития (более 2,5 млрд долларов) реализуются также проекты водоснабжения из республиканского и местного бюджетов. Но всё это без цифрового следа в едином отслеживаемом своде в разрезе махаллей.

Или, предположим, достаточно взглянуть на данные информационной системы маммографов, чтобы увидеть, сколько женщин сделали маммографию в Бухарской области. На изображении видно, что у 73 женщин было выявлено образование, но цифры между выявленными случаями, прошедшими лечение, не прошедшими лечение и умершими не сходятся. Насколько цифра будет ожидаема, если почти 30% женщин, судя по цифрам регистрации, не дошли до следующего этапа диагностики и лечения? Ситуация сама по себе не изменится, если по сей день нет чётко выстроенной централизованной системы по скринингу и лечению рака молочной железы.

Для создания нормативной базы по работе с данными Администрация президента поставила задачу разработки концепции закона «О национальной системе управления данными». В начале сентября была организована ознакомительная поездка для специально созданной межведомственной рабочей группы в Латвию при поддержке проекта GIZ «Укрепление институционального и кадрового потенциала госорганов Узбекистана для реформы управления на основе принципов надлежащего госуправления».

Обсуждение концепции закона прошло 17 сентября в Ташкенте с участием представителей более 40 министерств и ведомств, а также международных экспертов. На текущем этапе разработана концепция, принятие которого планируется в 2025 году. В концепции изложены сферы действия закона и основные политические и технические аспекты на основе успешных практик в международном опыте.

Закон является неотъемлемой частью реализации Стратегии «Узбекистан-2030» и гармонизирован с рядом нормативно-правовых актов. В частности, он опирается на постановления Кабинета министров «О дополнительных мерах по ускорению реализации Национальных целей и задач в области устойчивого развития на период до 2030 года», «О мерах по дальнейшему развитию системы электронного правительства, а также внедрении порядка электронной отчётности государственных органов и организаций о своей деятельности перед общественностью», «О мерах по организации деятельности Центра обработки данных системы „Электронное правительство“», «Об утверждении некоторых нормативно-правовых актов, регулирующих сферу пространственных данных», указы президента «О дополнительных мерах по обеспечению открытости деятельности государственных органов и организаций» и «Об эффективной реализации общественного контроля».

Кроме того, предлагаемые меры синхронизированы с рекомендациями в рамках Национальной стратегии развития статистики на 2020−2025 года Агентства статистики. Закон учитывает положения закона «О персональных данных» и принимает во внимание проделанную работу по внедрению открытых данных в машиночитаемом формате для государственных органов (портал Data.gov.uz).

Согласно требованиям, обмен данными будет соответствовать текущему законодательству в сфере персональных данных. Закон призван обеспечивать защиту личной информации. Система не предполагает работу с персональными и индивидуальными данными, предоставляя сведения в формате обезличивания. С учётом этики, принципа необходимости и пропорциональности.

В качестве конкретных мер и шагов ожидается следующее:

Создание каталога данных в разрезе министерств и ведомств. При этом важен принцип «данные собираются один раз и затем используются заново». То есть если одно ведомство владеет данными, оно делится ими с другими для реализации утверждённых функций.Обеспечение безопасного обмена данными согласно требованиям защиты персональных данных.Оценка и развитие технической, в том числе инженерной, части для поэтапного создания полноценной инфраструктуры.Учреждение должности data steward в каждом госоргане с набором новых навыков и компетенций в вопросах дата аналитики.Требования к данным, стандарты, модели.Формирование совета на высоком уровне по данным (data board) из числа ключевых ведомств для обсуждения ценности новых данных на уровне всего правительства.Создание дэшборда для агрегирования данных для чиновников высокого уровня, исходя из приоритетов на конкретный период.Инструменты искусственного интеллекта для обработки данных.Утверждение стандартизированной формы отчётности для сокращения запросов и исключение ручного сбора.

Что может способствовать успеху реализации? Для обеспечения эффективной работы новой системы важно закрепить взаимосвязь между предоставлением качественных данных и оценкой деятельности госорганов.

В ближайшие месяцы планируется проведение ряда обсуждений с экспертным сообществом для оценки перспектив формирования развитой экосистемы данных, в том числе возможности для прозрачной монетизации данных, представляющих интерес для частного сектора. Это в будущем позволит ведомствам наращивать свой потенциал и инвестировать в развитие собственных технологических систем. Также важно наращивать объем данных, предлагаемых бесплатно для гражданского общества и академических кругов на портале открытых данных.

Результатом принятия подобного закона станет создание национальной экосистемы данных, выгодополучателями которой станут как весь государственный сектор, так и бизнес с гражданами.

Колонка предоставлена Офисом достижения результатов (Delivery Unit) при Агентстве стратегических реформ при президенте Узбекистана. Офис нацелен на достижение 11 индикаторов в сферах общественного здравоохранения, инфраструктуры школ и питьевой воды до 2026 года. Одна из целей касается непосредственно разработки Национальной системы управления данными и разработка соответствующего проекта закона. Офис регулярно делится важными инициативами с общественностью, приглашая к диалогу и обмену предложениями в комментариях.