Колонка: Реформа административных процедур должна быть доведена до конца

24 мая был принят указ президента Узбекистана №УП-80 «О дальнейшем повышении ответственности и формировании компактной системы управления органов и учреждений юстиции в рамках административных реформ». Пункт 15 указа имеет ключевое значение для успеха реформы административного права и государственного управления в стране. Он предусмотрено внедрение с 1 июля 2024 года по 1 июля 2026 года в Ташкенте в качестве правового эксперимента нового порядка досудебного рассмотрения административных актов по оказанию некоторых государственных услуг, не соответствующих актам законодательства. О важности этого документа и проблемах, вытекающих из неисполнения закона «Об административных процедурах», принятого пять лет назад, пишет руководитель Центра государственного строительства и публичного права Университета мировой экономики и дипломатии доктор юридических наук, профессор Иса Хамедов.

В публичное управление в масштабах Узбекистана вовлечены сотни административных органов и десятки тысяч должностных лиц. Ежедневно эта огромная административная машина производит сотни властных решений, определяющих жизнь общества в целом. Учитывая кардинальное значение, которое имеет публичное управление для общего блага и частных интересов тех, кого оно затрагивает, можно представить, насколько важно обеспечить надлежащее качество этой деятельности по всей стране.

Качество массовой деятельности обеспечивается за счёт её технологической, в частности, процедурной стандартизации. Данный подход применим и к публичному управлению. Это значит, что закон должен установить единые процедурные стандарты для публичного управления, прежде всего для административно-правовой деятельности как непосредственно воздействующей на правовой статус заинтересованных лиц публично-управленческой деятельности, обязательные для всякого административного органа независимо от сферы и отрасли публичного управления.

На основе рамочных требований закона должна быть разработана система процедурных стандартов, учитывающая специфику управленческих вопросов в отдельных отраслях и сферах публичного управления. Речь идёт о создании целостного механизма процедурного регулирования административно-правовой деятельности. Только при такой системной стандартизации процедур административно-правовой деятельности можно ожидать, что административные органы в масштабах всей страны будут справляться с возложенными на них задачами качественно и эффективно.

Ещё в 2019 год был принят закон «Об административных процедурах» (ЗАП), который установил единый процедурный стандарт для всех административных органов и для всех категорий административных дел. Смысл данной беспрецедентной по масштабам кодификации состоит в том, чтобы решительно изменить административную практику, приведя её в соответствие с требованиями правового государства. В частности, среди основных принципов административных процедур законодательно закреплены соразмерность, возможность быть выслушанным и защита доверия.

Потребность в принятии такого нормативно-правового акта была связана с усилиями руководства Узбекистана по улучшению деловой среды и инвестиционного климата в стране. Это, естественно, требует безусловных гарантий верховенства закона, соразмерного применения публичной власти, правовой определённости, стабильности и безопасности.

Опросы государственных служащих, судей и адвокатов на тренингах, посвящённых вопросам применения административных процедур, которые проводились в Ташкенте и в ряде областей Узбекистана, а также опрос субъектов предпринимательства, проведённый нашим Центром публичного права в рамках Проекта по мониторингу исполнения ЗАП, показали значительные проблемы в исполнении ЗАП отечественными правоприменителями.

Административные органы продолжали руководствоваться специальным законодательством без учёта регуляторных нововведений, закреплённых ЗАП, следуя сложившейся практике, несмотря на то, что она больше не соответствует закону.

Например, явные нарушения административной процедуры допускали органы исполнительной власти на местах при решении вопросов об изъятии (выделении) земельных участков и сносе строений. И даже судебная система не смогла поставить жёсткий предел нарушению закона административными органами, хотя вступивший в силу закон подлежит всеобщему применению и исполнению.

Упущенные выгоды из-за неприменения закона

Помимо чисто правовых аргументов, есть и важный экономический фактор, который требует безотлагательных действий по внедрению повсеместного применения ЗАП. Из-за отсутствия нормальной административной процедуры административными органами принимались неправомерные административные акты, которые причиняли ущерб гражданам и субъектам предпринимательства. Порой меры административного вмешательства напрямую противоречили цели государственной политики по улучшению деловой среды и инвестиционной привлекательности Узбекистана.

Многие из допущенных нарушений прав и законных интересов физических и юридических лиц можно было бы эффективно предотвратить, если бы ЗАП надлежаще применялся со дня его вступления в силу. Уже в январе 2019 года в Узбекистане должны были действовать новые принципы и правила административно-правовой деятельности, которые исключили бы большинство возмутительных административных практик, о которых нам, с сожалением, приходится узнавать сегодня из СМИ и личного опыта.

В связи с этим очень важно, что в новом указе главы государства поставлена задача об установлении порядка, в соответствии которым Министерству юстиции поручено ежегодно разрабатывать и обеспечивать реализацию программ оценки регуляторного воздействие проектов актов законодательства (при этом показатель оценки регуляторного воздействия проектов нормативно-правовых актов должен доводиться до 100%, действующих нормативно-правовых актов — до 50%).

Как правило, оценка регуляторного воздействия анализирует фактические последствия принятых мер регулирования. С учётом сложившейся в правоприменительной практике ситуации наше исследование практики исполнения законодательства об административных процедурах было направлено на оценку упущенной выгоды, обусловленной неприменением ЗАП. При этом подразумевалось, что ущерб, причинённый неправомерными административными практиками, мог быть предотвращён при условии успешной имплементации закона, и, следовательно, может рассматриваться как упущенная выгода, связанная с ожидаемым благоприятным регуляторным воздействием ЗАП. Учитывая крайне обширную сферу действия ЗАП, мы ограничились выборочной оценкой, сосредоточив исследование на наиболее актуальных для государственной политики предметов: деловой среде, инвестиционной активности субъектов предпринимательства и их готовности создавать новые рабочие места, т. е. повышать занятость населения.

Иными словами, наша исследовательская задача состояла в том, чтобы оценить упущенную регуляторную выгоду от неприменения закона «Об административных процедурах» посредством анализа неблагоприятного воздействия на деловую среду (инвестиционную активность субъектов предпринимательства и их готовность создавать новые рабочие места) противоречащей новому закону административной практики, а также сопряжённых с этих последствий для занятости населения после вступления ЗАП в силу.

Проведённое исследование доказало, что неисполнение ЗАП оборачивается не только прямым ущербом, причинённым незаконными административными актами и административными действиями, но и значительной упущенной выгодой от снижения доверия субъектов предпринимательства к власти и, как следствие, их склонности к инвестированию и созданию новых рабочих мест. Анализ данных опроса выявил статистически значимые зависимости между показателями восприятия административной практики субъектами предпринимательства в свете принципов ЗАП и их готовностью инвестировать и нанимать новых работников.

Выявленные статистические зависимости позволяют сделать вывод о том, что если бы уверенность субъектов предпринимательства в наличии законной цели применённых административных мер выросла хотя бы на один балл (с 3 до 4), это потенциально могло бы привести к созданию 1−1,4 миллиона рабочих мест и росту инвестиций частного сектора на 8%. Такой рост занятости и инвестиций вполне реален при надлежащей имплементации принципов и институтов ЗАП, а, следовательно, его можно рассматривать как упущенную выгоду от неспособности довести ЗАП до надлежащего исполнения.

Таким образом, значение надлежащего исполнения ЗАП для успешной реализации второго важнейшего приоритета государственной политики Узбекистана — улучшения инвестиционного климата и деловой среды — оказывается крайне высоким. Следовательно, обеспечение исполнения ЗАП сегодня — это приоритет не только правовой, но и экономической политики. Такие приоритетные задачи, как рост инвестиций и занятости, не могут быть эффективно решены без современных административных процедур.

В связи с этим необходимо безотлагательно реализовать первоочередные меры по имплементации ЗАП, прежде всего, систематизировать законодательство об административных процедурах на основе ЗАП и переподготовить государственных служащих и судей, а также провести широкую кампанию по разъяснению нового закона заинтересованной общественности. Эти меры запоздали по меньшей мере на пять лет, но их необходимо принять, чтобы довести реформу административных процедур до ожидаемого результата.

Принятие новой редакции ЗАП затянулось на годы

С учётом сказанного необходимо поставить вопрос и о скорейшем завершении работы над новой редакцией ЗАП. Напомним, что во исполнение указа президента №УП-5997 от 19 мая 2020 года в 2020—2021 годах Министерством юстиции при содействии Экспертной рабочей группы (в неё вошли основные эксперты Центра публичного права, которые участвовали в реформе административных процедур с самого её начала в 2005 году) был подготовлен проект новой редакции ЗАП, который предложил гораздо более развёрнутое и совершенное регулирование вопросов административной процедуры по сравнению с действующей редакцией закона.

В проекте новой редакции появились новые принципы и институты административной процедуры, значительно повышающие эффективность гарантий правовой защищённости заинтересованных лиц от административного произвола административных органов. 8 февраля 2022 года новая редакция ЗАП была принята Законодательной палатой. С тех пор прошло уже почти два с половиной года, в течение которых закон ожидает одобрения Сената.

Будучи прямыми участниками обсуждений, которые состоялись в ответственном комитете Сената по поводу новой редакции ЗАП в 2022—2023 годах, мы можем однозначно утверждать, что веских причин для сомнений в необходимости и целесообразности принятия новой редакции закона не существует. Тем более что речь идёт не только о самой новой редакции ЗАП, но и о проектах изменений и дополнений к 100 законам, вытекающих из неё, которые направлены на проведение самой масштабной на сегодняшний день систематизации законов в рамках реформы административных процедур.

Причина торможения принятия новой редакции ЗАП кроется в запоздалой реакции со стороны некоторых должностных лиц и структур, отстаивающих постсоветскую методологию контроля законности в сфере государственного управления вопреки всей логике реформы административного права, проводимой в стране уже почти два десятилетия. Однако, вне всяких сомнений, затянувшиеся колебания, препятствующие реформе, должны быть преодолены, а устаревшие доктрины — решительно отставлены в сторону во имя созидания в Узбекистане современного правового государства.

Необходима сильная административная юстиция

Надо признать, что даже при наличии лучшей из всех возможных редакций ЗАП остаётся открытым ключевой вопрос доведения ЗАП до исполнения: создание сильной административной юстиции. Вся историческая практика развития современного административного права, в том числе и успешный опыт реформ в некоторых странах постсоветского пространства, убедительно свидетельствуют о том, что только сильная административная юстиция способна заставить административные органы изменить сложившуюся практику и исполнить требования ЗАП.

Административный суд, безусловно, нуждается в реформировании. Однако следует понимать, что такая реформа может потребовать десятилетий, потому что придётся решать застарелые проблемы отечественной судебной системы в целом. Как известно, судебная система — самый консервативный элемент правовой системы. Поэтому в среднесрочной перспективе единственная разумная альтернатива судебному контролю в рамках административной юстиции — это развитие системы административного обжалования. Тем более, что в нашей стране административное обжалование уже многие годы остаётся практически не востребованным заинтересованными лицами.

Как средство защиты прав частного лица от административного произвола административная жалоба утратила доверие граждан и субъектов предпринимательства уже очень давно. Тому есть ряд причин. Прежде всего — отсутствие специальных юрисдикционных структур в административных ведомствах, способных беспристрастно и качественно рассматривать административные жалобы по надлежащей административной процедуре.

О процедуре следует сказать отдельно. До принятия ЗАП все административные жалобы рассматривались как обращения на основе закона «Об обращениях физических и юридических лиц», т. е. на основе петиционного права. А этот порядок никак не мог обеспечить качественное беспристрастное рассмотрение административных споров. Но и с принятием ЗАП ситуация существенно не изменилась, поскольку в системе публичной администрации ещё не созданы специальные юрисдикционные структуры, которые могли бы рассматривать административные споры по процедуре административного обжалования, установленной ЗАП.

Досудебная административная юстиция

Таким образом, в ближайшее время реформа административного права должна быть сосредоточена на создании эффективных механизмов досудебной административной юстиции, которые смогут заставить административные органы исполнять ЗАП. От успешного решения этой задачи, без преувеличения, зависит судьба современного административного права в Узбекистане.

Именно здесь может и должен быть совершён решительный прорыв в течение ближайших трёх лет. Иначе трудно рассчитывать на то, что современное административное право приживётся в отечественной правовой системе. Вместо безуспешных поисков альтернативных механизмов разрешения споров и правовой защиты заинтересованных лиц, которые приходится наблюдать в последние годы, следует сосредоточить усилия на создании новой системы рассмотрения административных жалоб, или досудебной административной юстиции.

Важным шагом в этом направлении является рассматриваемый указ президента, пунктом 15 которого установлено, что в рамках правового эксперимента:

создаются апелляционные советы, которые в результате досудебного рассмотрения административных актов административных органов в сфере оказания государственных услуг, не соответствующих актам законодательства, принимают решения об изменении, частичной или полной отмене указанных документов, за исключением актов, которые подлежат отмене или изменению исключительно в судебном порядке в соответствии с законодательством;рассмотрение апелляционными советами административных актов административных органов в сфере оказания государственных услуг, не соответствующих актам законодательства, осуществляется по жалобам заинтересованных лиц и результатам мониторинга публичного управления, при оказании государственных услуг.решения апелляционных советов публикуются в электронной системе E-qaror, доводятся до сведения участников административного делопроизводства по административной жалобе в установленном порядке и их исполнение административными органами является обязательным;решения апелляционных советов могут быть обжалованы заинтересованными лицами в судебном порядке, данные решения являются окончательными для административных органов и обжалованию не подлежат. (Министерству юстиции до 1 августа 2026 года предписано внести в Кабмин предложения о полном внедрении нового порядка досудебного рассмотрения административных актов по результатам правового эксперимента).

Особое внимание хочется обратить на обязательность и окончательность решений апелляционных советов для административных органов. Это значит, что создаваемые в порядке эксперимента структуры — Апелляционный совет и Высший апелляционный совет — имеют полноценный статус органов досудебной административной юстиции. Это выгодно отличает их от апелляционных советов экспертно-консультативного характера, которые создавались в порядке эксперимента в 2020 году и практически не дали ощутимого результата. (См. постановление президента №ПП-4754 от 17 июня 2020 года «О мерах по дальнейшему совершенствованию механизмов альтернативного разрешения споров».)

Безусловно, проектирование и внедрение правового эксперимента — сложная организационная задача. От правильности организационной модели, закладываемой в основу правового эксперимента, зависит успех всего дела.

В указе президента предложено создание таких экспериментальных органов досудебного рассмотрения административных споров, как Высший апелляционный совет при Министерстве юстиции и Апелляционный совет при Управлении юстиции города Ташкента. Однако, для успешного проведения правового эксперимента есть необходимость в создании низовых структур досудебной административной юстиции в республиканских органах исполнительной власти, которые будут охвачены правовым экспериментом: ведомственных апелляционных комиссий. В самом указе о таких структурах не сказано.

Вместе с тем, поскольку такие структуры носят ведомственный характер, они могут быть образованы административными ведомствами (республиканскими органами исполнительной власти), охваченными правовым экспериментом, даже без специального упоминания в указе президента, потому что рассмотрение административных жалоб на решения и действия своих подчинённых структур — это неотъемлемая часть компетенции вышестоящих административных органов. Такие ведомственные структуры должны быть образованы и укомплектованы специалистами, прошедшими переподготовку на специальной тренинговой программе Минюста, для решения задач правового эксперимента.

Почему важно образовать ведомственные апелляционные комиссии?

Во-первых, образование таких структур в рамках правового эксперимента предохранит Апелляционный совет и Высший апелляционный совет от рисков серьёзных перегрузок в ходе правового эксперимента, поскольку низовые структуры примут на себя основную нагрузку, связанную с рассмотрением административных жалоб в первой инстанции. Это позволит Апелляционному совету и Высшему апелляционному совету сосредоточиться на действительно спорных правовых вопросах и формировании административной практики в соответствующих сферах административно-правовой деятельности. Исследование зарубежного опыта убеждает нас в том, что цель и смысл административной юстиции не в том, чтобы переделывать работу за административными органами, а в том, чтобы заставить их качественно выполнять свою работу в соответствии с требованиями закона. Именно эта цель может быть достигнута благодаря слаженной работы апелляционных советов и ведомственных апелляционных комиссий.

Во-вторых, образование ведомственных апелляционных комиссий в административных ведомствах, охваченных правовым экспериментом, позволяет распределить издержки, связанные с правовым экспериментом, и в целом ответственность за его результаты между Министерством юстиции и соответствующими административными ведомствами. Сейчас получается, что правовой эксперимент должен быть проведён полностью за счёт сил и средств Минюста. И всю ответственность за результаты несёт также один Минюст. Но это как минимум нерационально. Ведь речь идёт об исправлении ошибок, которые допускают административные ведомства при оказании соответствующих государственных услуг. И у этих ведомств не может быть возражений против необходимости ещё раз пересмотреть свои административные акты по административной жалобе заинтересованного лица. С другой стороны, административные ведомства должны быть рады возможности самим исправить собственные ошибки, а не получать каждый раз отмену своих административных актов от министерства юстиции.

Распределение зон ответственности в правовом эксперименте благоприятно скажется на отношении административных ведомств к правовому эксперименту и роли Минюста в нем. При этом Министерство юстиции не только не утратит контроль за правовым экспериментом, но, напротив, обеспечит своё конструктивное влияние на административную практику административных ведомств посредством ведомственных апелляционных комиссий — низовых структур экспериментальной системы досудебной административной юстиции.

Напомним, что ведомственные апелляционные комиссии должны быть укомплектованы специалистами, которые пройдут переподготовку на тренинговой программе Минюста и будут при необходимости проходить повышение квалификации в ходе всего правового эксперимента. Кроме того, они будут официально подконтрольны и подотчётны Апелляционному совету и Высшему апелляционному совету в ходе правового эксперимента. Таким образом, за счёт ведомственных апелляционных комиссий корректирующее влияние Минюста на ведомственную административную практику только вырастет, причём без чрезмерного вмешательства в дела других административных ведомств. Ведь большая часть такой коррекции будет осуществляться через ведомственные же структуры — апелляционные комиссии.

Наконец, образование апелляционных комиссий в административных ведомствах позволит полноценно апробировать предложенную в 2021 году модель досудебной административной юстиции, которая была разработана на основе передового опыта. Необходимо учесть, что зарубежный опыт свидетельствует о том, что никакая административная юстиция не сможет переделать всю некачественную работу за административные органы и единственный выход — это повышать качество правоприменения в самих административных органах. В этом состоит квинтэссенция зарубежного опыта развития подобных институтов.

Что делать с народными приёмными?

Предлагаемая реформа не только решает проблему нового административного права, т. е. создаёт механизм, обеспечивающий доведение ЗАП до исполнения, но и может дать ответ на другой наболевший вопрос: что делать с народными приёмными президента? Этот институт петиционного права не располагает необходимым арсеналом средств правовой защиты заинтересованных лиц и правового воздействия на правоприменительную практику. А методы бюрократического вмешательства в частные вопросы имеют весьма ограниченную эффективность. Во всяком случае, они не могут производить системные изменения в административной практике.

Народные приёмные представляют собой структуры петиционного права, выполняющие весьма скромные функции маршрутизации жалоб, поступающих от физических и юридических лиц. Реформа досудебной административной юстиции позволяет по-иному взглянуть на народные приемные. Их вполне можно преобразовать во «фронт-офисы» новых юрисдикционных органов, которые будут созданы для рассмотрения административных жалоб.

Народные приёмные могут стать своего рода «единым окном» для жалоб, а рассмотрением и разрешением административных споров займутся новые компетентные структуры. При этом численность кадрового состава народных приёмных может быть сокращена, а высвобождающиеся кадры после переподготовки и аттестации могут быть приняты на работу в новые структуры административной юстиции.

Таким образом, очевидно, что именно на поле правового эксперимента по внедрению нового механизма досудебного рассмотрения административных споров в ближайшие два года будет решаться судьба всей двадцатилетней реформы административного права. И от исхода этого эксперимента будет зависеть, получат ли граждане и экономика Узбекистана ожидаемые выгоды и преимущества от ЗАП.

Мнение автора может не совпадать с мнением редакции. С другими материалами автора можно ознакомиться по ссылкам ниже.