Колонка: Для перехода на рыночные механизмы регулирования агросектора нужны более решительные меры

В продолжение статьи «Управление пищевой безопасностью: борьба прошлого с будущим» юрист Умида Хакназар публикует очередную колонку, посвящённую проблемам экспорта пищевой продукции, связанным с так называемыми системными вопросами.

Смотрите также:

Колонка: В какую недвижимость инвестировать покупателям с ограниченным бюджетом

Насколько политика монокультуры влияет на истощение водных и земельных ресурсов? Как политика по обеспечению продовольственной безопасности влияет на выбор основных культур? Как монокультура влияет на биоразнообразие? Как уровень защищённости прав на землю влияет на решения по адаптации и смягчения климатических изменений? И, наконец, каким образом региональное торговое сотрудничество может способствовать разрешению многих системных проблем, в частности, острой проблемы нехватки водных ресурсов в регионе Центральной Азии?

Соглашения Всемирной торговой организации непосредственно не адресуют эти вопросы, но они часто становятся предметом в современных двусторонних и многосторонних региональных соглашениях. Многие из таких системных вопросов адресуются в соглашениях Европейского союза с развивающимися странами в качестве условий предоставления преференциального режима ВСП+ (Всеобщая система преференций).

Система принудительного размещения культур

Смотрите также:

Центральная Азия используется Китаем как транзитная зона для экспорта санкционной продукции

Узбекистан уже многие десятилетия придерживается главного вектора сельскохозяйственной политики- монокультура хлопка и пшеницы, которые по-прежнему занимают более 70% орошаемых сельхозземель. И сколько бы ни говорили в последние годы о диверсификации, о сокращении площадей под хлопчатники т. д., глобально ничего не поменялось. Формально больше нет государственного заказа на хлопок и пшеницу, но фактически «госзаказ» и дальше действует через принудительное размещение сельскохозяйственных культур, и не только на хлопок и пшеницу.

Реклама на Газета.uz

Принятая недавно (в феврале) Стратегия по продовольственной безопасности предусматривает прогнозы «увеличение площади земель» для конкретной деятельности или выращивания культур (например, 300 тысяч га по растительному маслу, 54 тысяч — для промышленных виноградников, 3000 — для экспорта чернослива и абрикосов и т. д.). Такая централизованная политика размещения сельхозкультур прямо противоречит заявленным целям сельскохозяйственной стратегии, которая обязывает правительство развивать конкурентоспособный, рыночный и ориентированный на экспорт агропродовольственный сектор. Не говоря уже о том, что отменить практику «размещения культур» предполагалось к 2023 году.

Система принудительного размещения не является рыночным механизмом, а является продолжением плановой модели экономики, где государство, а не рынок, решает, что сажать, что производить и кому продавать. Нигде в мире такого нет, за исключением системы размещения на рис в некоторых странах Юго-Восточной Азии, и то при условии доплаты за гектар.

На сегодняшний день всё ещё действуют положения Земельного кодекса, которые требуют, чтобы сельхозпроизводители производили продукцию в соответствии со специализацией, по назначению, привязывая земельные участки к выращиванию определённой продукции.

В частности, кодекс предусматривает использование земель сельскохозяйственного назначения согласно природно-сельскохозяйственому районированию. Пункт 1 указа президента «О мерах по кардинальному совершенствованию системы ведение учёта земли и государственных кадастров» №УП-6061 от 7 сентября 2020 года наделяет Министерство сельского хозяйства различными функциями, включая задачи и функции по размещению сельскохозяйственных культур.

В случае несоблюдения фермерами размещения их договор аренды может быть расторгнут. Размер земли, предоставляемый в аренду, также обуславливается специализацией, с предоставлением гораздо большего размера земли под хлопок и пшеницу для коммерческих ферм и агрокластеров.

Значительное количество и объем сельскохозяйственных субсидий также направлены на поддержку производства «основных культур» путём либо предоставления преференциального налогового режима, страхования, кредитов, либо частичного покрытия расходов на сельхозресурсы (удобрения, пестициды, водосберегающие или энергосберегающие приспособления, технику, семена и т. д.).

Следует отметить, что несмотря на то, что хлопок и пшеница занимают значительную часть орошаемой земли (более 70% из 3,6 миллиона га) и несмотря на значительное субсидирование крупных ферм и кластеров, вовлечённых в процесс производства «основных культур» и их переработки, большую часть прибыли в ВВП сельского хозяйства составляет деятельность малых дехканских хозяйств, вовлечённых в производство плодоовощной продукции и которые занимают лишь 10−12% орошаемой земли.

Согласно данным Госкомстата, доля дехканских хозяйств в сельхозпроизводстве в 2022 году составила почти 62%, в то время как доля крупных фермерских хозяйств — лишь 31,4%. Даже без каких-то сложных подсчётов очевидно, что выгода от производства плодоовощной продукции на гораздо меньшей территории земли и гораздо меньшим расходом природных ресурсов в несколько раз превышает выгоду от производства «основных культур». Не говоря уже о том, что хлопок не является продовольственной продукцией и, соответственно, не актуален с точки зрения обеспечения продовольственной безопасности и здорового питания.

Чтобы сельскохозяйственная земля вошла в коммерческий оборот и чтобы сельскохозяйственная продукция стала конкурентоспособной, необходимо отказаться от устаревшего инструментария в виде системы размещения культур, которые применялись в плановой экономике для выполнения установленных государством планов по основным культурам. Поощрение выращивания тех или иных сельхозкультур должно происходить за счёт внедрения рыночных инструментов, а не административными методами.

Применение пестицидов и удобрений: ненаучный подход и несоответствующий контроль

Нерыночный подход в производстве сельхозкультур также приводит к ненаучным методам обработки огромных площадей земли, размещаемой государством под «приоритетные» культуры. Эксперты ведущего международного института CABI (Mеждународный научный центр по исследованиям в сельском хозяйстве и международной бионауке, Великобритания) во время своего визита в Ташкент в апреле 2022 года осмотрели некоторые хлопковые и пшеничные поля фермерского хозяйства (которое входит в один из хлопковых кластеров) и пришли к выводу, что практика опрыскивания поля представляет собой использование пестицидов, которые наносят вред окружающей среде, экономически затратны и приносит ограниченную пользу, если вообще приносит пользу, в борьбе с вредителями.

Особую озабоченность вызывает то, что посевные площади простираются до водотоков, а пестициды и искусственные удобрения применяются без использования полей для защиты водотоков. Опрыскивание на этих мысах загрязняет водотоки, как и внесение удобрений прямо на края поля. В результате уничтожаются также и «естественные враги» вредителей.

Опрыскивание химикатами на столь больших территориях, занятых под хлопчатник, практически уничтожили насекомых-опылителей, в результате роль медоносных пчёл в опылении растений резко возросла. Это негативно сказывается на биоразнообразии. В настоящее время нет никаких механизмов и обязательств по оповещению о применении химикатов. По решению хокимов областей создаются специальные бригады для опыления химикатами посевов против инсектицидных вредителей. Эта процедура уничтожает всех насекомых без разбора — полезных и вредных.

В Европе влияющие на пчёл и других полезных опылителей химикаты запрещены. При этом проводятся экономические подсчёты от существования и защиты опылителей и возможные потери в урожаях в результате отказа от использования таких ядохимикатов. Кроме того, необходимо более широкое развитие и применение биологических методов вместо использования химикатов.

Как уже обсуждалось в предыдущей статье, частые проблемы экспорта плодоовощной продукции заключаются в превышении максимально допустимых уровней остатков пестицидов и других химических загрязнителей в фруктах и овощах, предусмотренных международными стандартами. В последнее время можно часто услышать мнение о том, что для решения проблемы необходимы хорошо оборудованные и аккредитованные лаборатории. Лаборатории не решают проблему, они лишь выявляют проблемы в случае достоверного тестирования. А решить проблему возможно только соблюдая надлежащие сельскохозяйственные практики на поле (GAP), применение комплексного управления борьбы с вредными организмами (IPM), а также изменив всю систему регулирования пестицидов и удобрений (это также касается регулирования добавок для кормов и ветеринарных препаратами).

В случае с плодоовощной продукцией очень важно наладить систему регистрации и пострегистрационных процедур в отношении пестицидов и удобрений. Если в отношении регистрации пестицидов действовали хоть какие-то процедуры, даже устаревшие, то пострегистрационные процессы почти не регулировались, что позволяло ввозу и производству низкокачественной или контрафактной продукции и неконтролируемому применению на полях. Поэтому процедуры регистрации должны быть обновлены на основе международной методологии ФАО, а в случае с пост-регистрацией следует принять чёткие правила и соответствующий надзор по всей цепочке с момента регистрации — от производства, импорта, продажи, хранения, маркировки и т. д. вплоть до правил применения их на поле и их дальнейшей утилизации. Требования на поле включают обязательное ведение фермерами записей — когда, в какой дозе и какие пестициды применялись, а также соблюдение периодов воздержания от их использования до сбора урожая.

Всё это относится к требованиям в «первичном производстве», что также предусмотрено в новом проекте закона о пищевой безопасности.

В настоящее время идёт процесс по подготовке и принятию новых положений по регистрации пестицидов и удобрений, а также по процедурам пост-регистрации. Регистрация пестицидов и удобрений долгие годы проводилась государственной комиссией при Минсельхозе, но с недавнего времени эти функции были переданы Агентству по карантину и защите растений. Одной из особенностей системы регистрации пестицидов в Узбекистане являлось то, что вместо регистрации активного вещества регистрировалось торговое наименование продукта. В отношении импортируемой продукции размеры оплаты регистрации превышали в несколько раз размер оплаты регистрации местной продукции, что привело к наплыву низкокачественных китайских аналогов, регистрировавшихся от имени местных представителей.

Все эти проблемы устраняются в новых проектах законодательных актов, которые в настоящее время готовятся Агентством по карантину и защите растений. Здесь важно не допустить серьёзных ошибок. В частности, международные эксперты ФАО после рассмотрения принятого недавно постановления №115 по регистрации пестицидов и удобрений пришли к выводам, которые можно суммировать в следующих рекомендациях, которые необходимо принять до вступления постановления в силу.

1. Нормативный акт в этой области должен, прежде всего, отражать направление государственной политики. В контексте угроз, связанных с климатическими изменениями, а также приоритетами по расширению экспорта пищевой продукции, направлением политики должно стать поощрение использования биопестицидов. Как это можно отразить в нормативном акте? Позитивным подходом могло бы стать поощрение регистрации и сбыта менее опасных продуктов, таких как биопестициды.

В этом случае был бы полезен ускоренный процесс регистрации, который снижает требования к заявителям по проведению ненужного тестирования. Прежде всего, не предъявлять к зарегистрированным биопестицидам те же требования, что и к химическим веществам, что не соответствует международной практике. Это станет сигналом рынку о том, что Узбекистан придерживается политики устойчивого сельского хозяйства, адаптации к климатическим изменениям и ставит в приоритет защиту здоровья и безопасности своего населения, а также заинтересован в расширении международной торговли пищевой продукцией на основе международных стандартов.

2. Поскольку цели применения удобрений и пестицидов различаются, важно не допустить объединения процедур по регистрации удобрений (химикатов) и пестицидов (средств защиты растений) в одном нормативном акте, поскольку природа этих продуктов, цели их регулирования, их использование и опасности, связанные с ними, сильно различаются. Например, в случае с пестицидами правила должны определяться целью защиты здоровья и безопасности человека, защитой окружающей среды и устойчивостью сельскохозяйственного производства. В случае с удобрениями ключевыми факторами должны быть здоровье почвы, поэтому требования прежде всего должны быть направлены на контроль качества и природы материалов, используемых для производства удобрений. Поэтому в международной практике, именно в отношении пестицидов больше требований по контролю качества, поскольку цели регулирования пестицидов — это прежде всего защита здоровья и безопасности людей и окружающей среды.

Объединение двух типов химикатов в одном своде правил может послать неверный сигнал рынку и серьёзно затруднить адаптацию и совершенствование правил с учётом большого разнообразия и способов применения средств защиты растений. Следует соблюдать международные стандарты Кодекса поведения по устойчивому использованию и управлению удобрениями (ФАО, 2019). Примером хорошей практики в этом направлении также является постановление ЕС (Регламент 2019/1009, устанавливающий правила размещения на рынке удобрений ЕС), которое поощряет использование переработанных материалов для питания растений.

3. Важно не допустить в принимаемых нормативных актах требований по токсикологически данным для удобрений, особенно микробных удобрений, для которых в мире не существует протоколов. Даже для микробных пестицидов большинство тестов на хроническую токсичность, такие как канцерогенность, тератогенность и репродуктивная токсичность, не требуются, поскольку риски считаются несуществующими. Таких требований нет нигде в мире, поскольку токсикология удобрений для человека не является проблемой, поэтому подобные требования следует исключить из принятого постановления.

4. В новых правилах дифференцировать и уточнить различные типы регистрации (полная, условная, временная, экстренная, продление, аннулирование) и дифференцировать объекты использования пестицидов (открытый грунт, теплица, непродовольственные культуры, продовольственные культуры, сельскохозяйственное использование и т. д.). Обычно у них разные требования к данным, и это обязательно должно быть отражено в нормативном акте. В принятом поставлении такой дифференциации нет.

5. Институциональная структура принятия решений и регулирования пестицидов и удобрений должна быть чётко определена. В международной практике регистрация пестицидов и удобрений обычно проводится независимым органом и обязательным межведомственным и междисциплинарным советом, состоящих из экспертов в данной области из различных ведомств и научных институтов.

Не менее важными станут подготовка и принятие пост-регистрационных процедур и правил, вплоть до правил применения пестицидов и удобрений на поле. Если в случае с регистрацией пестицидов и удобрений важно их разделить и принимать в отдельных нормативных актах, то в случае с пост-регистрационными процедурами рекомендуется, наоборот, объединить все процедуры в единой логической цепочке от производства, импорта, продажи, хранения и вплоть до применения на поле, в одном нормативном акте. Выделение отдельных процедур из всей пост-регистрационной цепочки в отдельные нормативные акты пошлёт неверный сигнал о том, что другие звенья в цепочке не столь важны. Также станет возможным избежать ненужных повторов по процедурам и институциональным полномочиям в каждом отдельном акте.

Если будут приняты новые правила по регистрации пестицидов и удобрений, а также по пост-регистрации согласно международным стандартам, и, соответственно, если они будут надлежащим образом применяться, это станет важнейшим вкладом в достижении целей Стратегии сельскохозяйственного развития, обеспечение защиты здоровья населения, пищевой и продовольственной безопасности, окружающей среды, сохранение ресурсов, адаптацию к климатическим изменениям и расширению международной торговли агропродовольственной продукцией.

Эффективность от регулирования также зависит от того, будет ли отменена система принудительного размещения сельскохозяйственных культур, и, что особенно, важно, будут ли расширяться права на землю в сельском хозяйстве, без которых у фермеров будет недостаточно мотивации применять надлежащие сельскохозяйственные практики, IPM и climate smart agriculture.

Права собственности на землю

После распада СССР в Узбекистане был взят курс на переход к рыночной экономике, однако в отношении прав собственности на землю, особенно в сельском хозяйстве, сохранилась плановая экономика с системой размещения основных культур. В результате весь применяемый инструментарий регулирования сельского хозяйства был направлен на выполнения государственного заказа на основные культуры. Например, существующие размеры земельных участков были в своё время установлены прежде всего в интересах крупных ферм (бывших колхозов), специализирующихся на производстве основных культур (хлопок, пшеница) и текстильном производстве.

За последние годы произошли значимые изменения в сторону либерализации рынка сельскохозяйственной земли. Частной собственности на землю пока ещё нет, но была внесена поправка в Конституцию, допускающая возможность частной собственности на землю. Был отменён государственный заказ. Однако система размещения сельхозкультур всё ещё в силе. До сих пор сохраняется фрагментация субъектов постсоветской экономики: дехканские, фермерские и ширкатные хозяйства, для которых материальной основой их образования является не капитал участников, а допуск к земельным ресурсам в обмен на обязательства по соблюдению специализации и планов выращивания той или иной сельхозпродукции.

В текущем регулировании агросектора государство отдаёт приоритет сельскохозяйственным «кластерам», которые по сути являются консорциумами или крупными сельскохозяйственным предприятия, объединяющими полный производственный цикл: от выращивания сельхозкультур до сбыта конечной продукции. Кластеры в текущей модели Узбекистана являются ни чем иным, как монопольными структурами с элементами картелей. «Кластерная» система минимизирует условия для конкуренции кластеров как между собой, так и с другими субъектами, так как другие субъекты изначально находятся в неравных с «кластерами» условиях.

Приоритезация «кластерной» модели развития агросектора противоречит рыночной модели развития, т. к. фактически продолжает советскую модель сельхозпроизводства с монструозными монополистическими субъектами.

Рыночная модель основывается на многообразии хозяйствующих субъектов и их конкуренции в равных условиях. Таким образом у них должен быть равный доступ ко всем ресурсам: природным (земля, вода), энергетическим (электроэнергия и газ) и финансовым.

Первым серьёзным шагом в сторону создания земельного рынка стал недавний указ президента, предоставляющий право передать (продать) право аренды. Это, безусловно, позитивный шаг, который всячески приветствуется, но пока действует множество ограничений и условий. Например, сразу возникает вопрос, почему таким же образом не предоставить право продажи других прав на землю, например, право постоянного пользования и пожизненного наследуемого владения (в случае с дехканскими хозяйствами, приусадебными участками).

Почему городские жители имеют право капитализировать свою придомовую землю, а дехкане не имеют такого права? Почему нельзя расширить возможности по продаже права аренды через аукцион для арендаторов уже используемых земель? Через аукцион возможно арендовать землю только из резервного фонда один раз в течении жизни на один лот (1 га), что делает предоставляемое новое право достаточно ограниченным.

Чтобы предпринимаемые меры в отношении либерализации прав на землю дали существенный эффект, необходим комплексный и системный подход, прежде всего, с определением ясных целей предпринимаемых мер. Обеспечит ли право аренды как основная форма землевладение доступ к финансированию, столь необходимому в сельском хозяйстве?

Очевидно, что предлагаемая модель арендного землевладения в сельском хозяйстве может оказаться удобной для кластеров как субъектов имеющих облегчённый доступ к банковскому финансированию из-за наличия обеспечительных активов. Но в то же время из-за отсутствия подобных активов в среде мелкого, семейного или среднего хозяйства, в условиях отсутствия частной собственности на землю право аренды земли, ограниченное 30 годами, не является достаточно привлекательным для обеспечения заёмного финансирования (банковского и инвестиционного). Следовательно, малый и средний агробизнес не получит должного развития в условиях отсутствия частной собственности на землю как главного обеспечительного актива.

Проблема плановой экономики в сельском хозяйстве заключается в том, что у фермеров нет достаточного стимула заботиться о земле, инвестировать в надлежащие сельскохозяйственные практики или «умное сельское хозяйство» в контексте климатических изменений и истощения ресурсов. Восстановление земли, применение современных методов орошения, переход к более щадящим, биологическим методам обработки — всё это требует знаний, финансов, времени, ответственности и уверенности в том, что никто не отберёт землю и что можно строить долгосрочные планы.

Международный опыт в регулировании земельных отношений разнообразен в зависимости от различий в целях принимаемых мер. Цели мер могут быть экономическими (чтобы вовлечь сельхозземлю в рыночный оборот, повысить возможности для финансирования и т. д.), политическими (реституция, возврат земель бывшим владельцам у которых ранее отобрали земли несправедливо), социальными (поддержка неимущих или молодых семей), защита окружающей среды и также их комбинации.

Если целью является увеличить рыночный оборот сельхозземли, тогда принимаются меры по сокращению транзакционных расходов (регистрация, одобрение, налоги и т. д.), связанных со сделками, сокращение или полное устранение ограничений в отношении субъектов сделок (доступ к рынку имеют как физические лица так и юридические, резиденты и нерезиденты) и т. д. Одновременно, чтобы ограничить спекуляцию и концентрацию земель в руках одних собственников, могут приниматься ограничения максимальных пределов земельных участков, предоставляемых как в аренду, так и на продажу, а также в отношении доли собственности.

Для Узбекистана приоритетом является выполнение целей Стратегии развития сельского хозяйства-2030, к которым относится вывод сельхозземель в коммерческий оборот, задействование новых источников финансирования сельского хозяйства для внедрения надлежащих сельскохозяйственных практик, сокращение угроз, связанных с климатическими изменениями, повышение экономического благополучия населения, а также решение социальных проблем путём обеспечения равного доступа к земельным ресурсам всех субъектов.

Предварительные рекомендации по внесению изменений в Земельный кодекс, инициированные Агентством по стратегическому развитию с участием юристов, экономистов, включая международных экспертов Всемирного банка и Проекта ЕС по поддержке сельского хозяйства, предлагали более широкий пул изменений, включая следующие:

1) отказ от принудительной системы размещения основных культур, согласно целям Стратегии по развитию сельского хозяйства-2030;

2) отмену искусственной категоризации на несколько субъектов (дехкане, ширкаты, фермеры, кластеры и т. д.) с разными режимами регулирования;

3) пересмотр размеров предоставляемых в аренду земель, в частности, обосновывать нижний порог размера земли «экономикой масштаба» (для физических лиц — до 10−15 га), а верхний порог — предотвращением концентрации (для юрлиц — до 100 га на все земли, кроме пастбищ).

С устранением обязательного «размещения» основных культур возникает необходимость также упразднения положений в Гражданском кодексе по контрактации (статьи 465−467).

Сокращение бедности и развитие сельской местности также могут быть одними из целей земельной реформы. Однако практика раздачи деградированной земли, выведенной из-под хлопка, бедным семьям, заведомо неуспешная, так как восстановление таких земель требует значительных инвестиций, знаний и ресурсов.

Увеличение конкуренции в сельском хозяйстве и диверсификация сельскохозяйственного производства с отходом от системы принудительного размещения культур, неизбежно приведёт к появлению новых логистических услуг и спросу на перерабатывающую пищевую индустрию, которая привлечёт новые навыки и специальности.

Поэтому, те изменения, которые были приняты до сегодняшнего дня и планируются приниматься в ближайший год по внесению изменений в Земельный кодекс, явно недостаточны для достижения вышеперечисленных целей. Попытка достичь целей рыночной экономики с помощью инструментария, предназначенного для целей плановой экономики — это несовместимые процессы. Транзакционные издержки при продаже права аренды будут расти, а права малых субъектов останутся ограниченными по сравнению с крупными фермами и кластерами, что не будет способствовать капитализации и развитию сельскохозяйственного рынка.

Давно назрела необходимость начать разговор о внедрении частной собственности на землю. Это один из самых главных индикаторов рыночной экономики. Прежде всего, рынок земли уже существует, и отрицать сей факт бессмысленно. Но из-за того, что его наличие не признаётся, он остаётся в тени, не принося всех тех выгод для экономики, какие он мог бы принести в случае его легализации.

Для начала имеет смысл хотя бы начать разговор о приватизации земель, на которые сегодня у дехкан уже есть права пожизненного наследуемого владения и пожизненного пользования. Для доступа к финансированию право на землю является самым надёжным активом. Право аренды не является таким же надёжным активом, как право собственности, так как право аренды относится к договорному праву, где, несмотря на договор, существует риск того, что принципал изменит условия договора не в лучшую сторону. Кроме того, земля также может использоваться как надёжный актив для участия на фондовом рынке и т. д.

Право собственности на несельскохозяйственные земли допускается, но почему-то всё ещё запрещено в отношении сельскохозяйственной земли. Согласно Конституции, экономика страны строится на принципах рыночной экономики. Неравные возможности для городских и сельских жителей противоречат Конституции, согласно которой все граждане Узбекистана обладают равными правами.

Одновременно с либерализацией рынка сельскохозяйственной земли также необходима либерализация рынка водоснабжения. Более 90% пресной воды в Узбекистане используется в сельском хозяйстве и до 36% водных ресурсов теряется в процессе подачи воды в каналах и арыках с земляным руслом из-за нерыночных методов управления водными ресурсами.

Необходимы более решительные меры по переходу на рыночные механизмы регулирования сельского хозяйства, включая расширение и укрепление прав собственности путём предоставления равных и конкурентных условий для всех участников сельскохозяйственного рынка, а также отказ от государственного вмешательства в хозяйственные отношения в сельском хозяйстве. Внедрение частной собственности на землю станет важным сигналом для инвесторов.

Продовольственная безопасность и здоровье нации

Другим системным вопросом является политика продовольственной безопасности и здорового питания. Обязательное размещение пшеницы на 1,3 миллиона га орошаемой земли, ограничения в экспорте некоторых видов продовольствия (мясо, птица и т. д.) и политика по достижению «самодостаточности» в производстве «основных видов» продовольствия аргументируются правительством целями достижения продовольственной безопасности. Следует отметить, что такие цели, как самодостаточность (импортозамещение) и ограничения в торговле продовольственной продукцией (например, ограничения на экспорт мяса, птицы и др.) являются примерами устаревшей доктрины продовольственной безопасности 1960−70-х годов.

Современная доктрина, принятая в мире (ФАО/ООН), относит продовольственную безопасность и здоровое питание к правам человека. Международное определение продовольственной безопасности, согласно ФАО, является следующим: Продовольственная безопасность существует, когда все люди в любое время имеют физический и экономический доступ к достаточному, безопасному и питательному продовольствию, отвечающему их диетическим потребностям и предпочтениям в целях активного и здорового образа жизни.

До сих пор политика продовольственной безопасности в Узбекистане была направлена на обеспечение населения достаточным количеством основных продуктов питания (хлеб, рис, картофель и т. д.) без учёта оценки питательных свойств продовольствия и их влияния на здоровье. Узбекистан является лидером в регионе Центральной Азии по потреблению хлеба (по разным оценкам, до 500 г в день, в Казахстане, например, 178 г в день).

На протяжении десятилетий считалось, что самодостаточность в производстве пшеницы и дешёвый хлеб — это основа политики продовольственной безопасности. В 2022 году в Узбекистане было произведено около 6 миллионов тонн пшеницы. Однако из-за особенностей нашего климата пшеница у нас не кулинарного качества. Узбекистан импортирует из Казахстана примерно 3 миллиона тонн высококачественной пшеницы, и импорт с каждым годом будет расти. Остаётся открытым вопрос, насколько целесообразно продолжать политику монокультуры пшеницы на более чем 1,3 миллиона га орошаемой земли с низкими кулинарными свойствами?

В сочетании с политикой субсидирования производства и цен на сахар такая политика привела к значительному росту потребления хлеба и продуктов на его основе, которые, по признанию ВОЗ, являются одной из основных причин роста ожирения, диабета и сердечно-сосудистых заболеваний. Кроме того, торговая политика также не учитывала фактор здорового питания, и многие годы применялись высокие импортные пошлины на богатые витаминами и питательными веществами импортируемые продукты (например, цитрусовые, рыба, манго, оливки и т. д.)

Влияние нездорового питания и недоедания на мировую экономику оценивается в 3,5 трлн долларов США в год, или 500 долларов на человека. Это означает, что общие экономические издержки для Узбекистана составляют до 15,5 млрд долларов США ежегодно.

Неинфекционные заболевания (НИЗ), вызванные главным образом неправильными диетами, обходятся экономике Узбекистана примерно в 2,5 млрд долларов в год. Было установлено, что Узбекистан имеет самый высокий в мире риск заболеваний, связанных с плохим питанием.

Улучшение продовольственной безопасности и здорового питания вносит важный вклад в национальное развитие и ускоряет усилия по сокращению бедности. Узбекистан по-прежнему страдает от неполноценного питания, выражающегося в трёх направлениях — недоедание (имеется ввиду не голод, а питание, бедное питательными веществами), избыточный вес и ожирение.

Выявлены следующие последствия в результате применения устаревшей доктрины продовольственной безопасности:

Каждый шестой человек испытывает недостаток питательных микроэлементов в продовольствии;Около половины всех женщин страдают от дефицита железа;Многие дети не получают минимально необходимых нутриентов;Половина взрослого населения страдает от избыточного веса или ожирения;Удвоение неинфекционных заболеваний с 1990 года (каждый десятый взрослый страдает диабетом, каждый четвёртый имеет повышенное кровяное давление, ежегодно регистрируется более 1,5 миллиона случаев острых и хронических сердечно-сосудистых заболеваний).

Из-за монокультуры хлопка и пшеницы остаётся мало свободных земель для производства кормовых культур. Это привело к росту зависимости от более дорогого импорта кормов для животных, что неизбежно ограничило внутреннее производство доступных по цене мясных и молочных продуктов.

Существующие земельные ресурсы, выделяемые под животноводство (95% скота в домашних хозяйствах), недостаточны для поддержания столь быстрого и продолжительного роста поголовья крупного рогатого скота в стране, которое в 2,5 раза превышает земельные наделы, необходимые для поддержания такого поголовья (0,5 га на одно животное). В результате происходит перевыпас в предгорьях и горных районах что в итоге ведёт к уничтожению растительности (медоносов) в предгорных и горных районах. Очевиден дисбаланс ресурсов, необходимых для поддержания такого уровня животноводства.

В феврале был принят указ президента №36 «О дополнительных мерах по обеспечению продовольственной безопасности в Узбекистане», который состоит из «Стратегии продовольственной безопасности и здорового питания» и одновременно «меры по развитию пищевой промышленности». Стратегия включает в себя международные индикаторы ФАО, по которым измеряется политика продовольственной безопасности и здорового питания, и это, безусловно, позитивный шаг вперёд. Главным недостатком стратегии является отсутствие механизмов для междисциплинарного взаимодействия по выработке политики в области продовольственной безопасности и здорового питания.

Одновременно указ содержит меры по поддержке пищевой перерабатывающей отрасли, нацеленные на достижение «самодостаточности и импортозамещения», без учёта затрат проведение такой политики, что, собственно, представляет устаревшую доктрину продовольственной безопасности.

Современный подход в области продовольственной безопасности подразумевает наличие объективных данных и проведение анализа устойчивости и рентабельности производства сельхозкультур или принимаемых мер, включая анализ возможностей всей послеуборочной логистики. В частности, отсутствие надёжных данных по балансу продовольствия и данных по составу продуктов питания препятствует выработке инвестиционной политики, направленной на повышение уровня обеспеченности продовольствием наиболее уязвимых групп населения.

Предусмотренные в указе мероприятия состоят из нескольких категорий планируемых мер для развития перерабатывающей пищевой отрасли, включая переработку фруктов и овощей, молока, мяса, масла, сахара, зерна, вина и кондитерской продукции. Следует отметить, что многие из этих мер предназначены для предприятий, специализирующихся на производстве продуктов питания с высокой степенью переработки, содержащих большое количество сахара и трансжиров.

Наиболее оптимальным для Узбекистана подходом в контексте ограниченных ресурсов и вызовов, связанные с климатическими изменениями и растущим населением, было бы экспортировать подороже товары с низкой ценой затрат на внутреннее производство и импортировать товары с высокой ценой самообеспечения. Это позволит получить социальные выгоды в виде улучшения продовольственной безопасности и здорового питания за счёт дополнительных доходов от экспорта продовольственных товаров и увеличения ВВП на душу населения.

Региональное сотрудничество как важнейший инструмент адаптации и смягчения рисков, связанных с климатическими изменениями и истощением ресурсов

Результаты недавно проведённого исследования (при поддержке проекта ЕС ASK Facility) показали, что на более чем 50%площадей, на которых в настоящее время ведётся сельскохозяйственное производство в Узбекистане, значительно снизится производительность в ближайшие 20−30 лет, если не будут приняты меры по смягчению последствий или адаптации к климатическим изменениям. Исследование показало, что остро стоит необходимость в согласованной национальной политике устойчивого использования природных ресурсов, таких как вода и почва, а также совершенствования систем данных и информации, которые предоставляют научно обоснованные данные для принятия решений. Неготовность к климатическим изменениям также угрожает вызвать значительную климатическую миграцию из региона.

Узбекистан является самым крупным потребителем водных ресурсов в связи с хлопковым производством, которое, согласно исследованиям, потребляет 60% (15,7 млрд кубометров в год) всей воды в регионе.

Водные проблемы в Центральной Азии возникают главным образом из-за неэффективного распределения водных ресурсов и чрезмерной зависимости от ирригации в сельскохозяйственном секторе («голубой воды»).

Акцент на интенсивном выращивании хлопка начиная с 1960-х годов, на который используется практически весь доступный сток двух основных рек — Амударьи и Сырдарьи, стал одним из главных факторов в высыхании и загрязнении Аральского моря из-за большого количества воды и удобрений, используемых при выращивании хлопка. Монокультура хлопка в советский период истощила почву и привела к болезням растений, которые отрицательно влияют на урожайность хлопка и по сей день. Согласно последним исследованиям, каждую минуту в Узбекистане высыхает 9 квадратных метров земли.

Политика продовольственной безопасности, основанная на «импортозамещении и самодостаточности зерновых», привела к росту посевных площадей пшеницы. Если посевные площади хлопка за последние 10 лет сократились, то площади озимой пшеницы — основной зерновой культуры — увеличились вдвое. На долю пшеницы приходится 39% общего потребления воды («голубой» и «зелёной») в сельском хозяйстве. Стоит отметить, что в Узбекистане пшеница выращивается на орошаемых землях («голубая вода»), в то время как в Казахстане — на богарных («зелёная вода»).

Следующей культурой, потребляющей много воды, является рис. Водный след (=потребление) риса в Узбекистане относительно велик: около 4240 кубометров на 1 тонну, из которых 4015 м3/тонна — «голубая вода». Большая часть хлопка, пшеницы и риса производится в регионах с высоким уровнем загрязнения «голубой воды» в пересчёте на м3/тонну.

Перенос некоторых культур, таких как зерновые, в богарные районы или районы с большим количеством осадков может существенно сократить объем оросительной воды, потребляемой в бассейне. Это позволило бы сохранить скудные ресурсы «голубой воды» в засушливых и полузасушливых районах бассейна, которые можно будет использовать для более необходимых целей, таких как бытовые нужды, промышленность и защита окружающей среды. Для достижения взаимовыгодного решения по повышению производительности, расширению возможностей трудоустройства в сельской местности и улучшению условий жизни сельского населения при одновременной защите окружающей среды в долгосрочной перспективе необходимо более эффективное распределение и управление водными ресурсами на основе регионального сотрудничества.

Более эффективное распределение воды по продуктам и странам может быть закреплено в торговом соглашении о свободной торговле виртуальной «зелёной водой», содержащейся в каждом продукте, продаваемом между пятью государствами. Это также могло бы способствовать достижению продовольственной безопасности, поскольку социально-экономическое развитие и охрана водных ресурсов сами по себе являются важными стратегическими факторами, необходимыми для устойчивого развития.

Выводы

Для расширения экспорта продукция должна стать конкурентоспособной. Если речь идёт о продовольственной продукции, то конкурентоспособность продукции напрямую зависит от соблюдения международных стандартов. Но не менее важным является решение так называемых системных вопросов. Протекционизм как идеология в экономической и торговой политике понижает возможности для регионального сотрудничества, которое так необходимо в условиях острых вызовов современности, таких как климатические изменения и истощение природных ресурсов.

Переход на рыночные механизмы в экономике, применение научных методов, принятие решений на основе достоверных данных, последовательная политика в сотрудничестве с региональными партнёрами — это минимальный набор необходимостей для решения системных вопросов, от которых будет зависеть судьба и будущих поколений.

Как уже отмечалось выше, многие из так называемых «системных» вопросов не регулируются напрямую соглашениями ВТО, тем более что такие вопросы, например, как права собственности на землю или рыночные механизмы в экономике по умолчанию относятся к основным ценностям большинства экономик мира. Сами дисциплины ВТО могут стать очень полезными инструментами в проведении внутренних рыночных реформ, но не следует переоценивать сам процесс вступления, так как внутренние реформы — это всё-таки забота, прежде всего, самой страны, а не членов ВТО. Тем более, что есть и такие страны, которые, возможно, не особо заинтересованы в развитии нашего экспорта. Поэтому всё зависит от наших собственных выборов.

Самый ценный ресурс — это время. Пока мы медлим с переходом на рыночные механизмы, мы теряем здоровье, природные ресурсы, новые рынки и возможности для развития.

Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.